Zatrudnianie osób z Ukrainy. Polski rynek pracy potrzebuje mądrego zarządzania migracją

W ostatnich latach rynek pracy w Polsce został zdominowany przez dwa sprzeczne ze sobą zjawiska: bezrobocie, a równocześnie niedobór pracowników w konkretnych branżach. Tak było jednak do niedawna, ponieważ wiemy już, że możemy spodziewać się istotnych zmian związanych z napływem do Polski wojennych uchodźców z Ukrainy. Czy przepisy polskiego prawa dotyczące zatrudniania cudzoziemców sprawdzą się w praktyce? A może powinno się uregulować te kwestie w inny sposób?

Polski rynek pracy – jeszcze kilka tygodni temu…

Wieloletnie braki wyspecjalizowanej kadry nie były w naszym kraju problemem istotnie eksponowanym społecznie. Opinia publiczna znacznie chętniej koncentrowała się kwestii bezrobocia, które mimo wszystko wciąż stanowiło dominujący trend na rynku pracy. W praktyce jednak zarządzający wielokrotnie musieli się mierzyć z brakami kadrowymi – i to zarówno w obszarze wysoko wykwalifikowanych specjalistów, jak i pracowników o najniższych kwalifikacjach.

Z raportu przygotowanego jeszcze w styczniu 2019 roku przez PwC wynika, że do 2025 roku na rynku pracy może brakować nawet 1,5 miliona osób, co oznaczałoby potrzebę zatrudniania dodatkowo każdego roku ponad 300 tysięcy pracowników. Autorzy tego raportu podkreślili, że rosnąca luka na polskim rynku pracy jest efektem m.in. niekorzystnych trendów demograficznych oraz wyjazdów zarobkowych Polaków do innych krajów. Dodatkowo, ich zdaniem, sytuację pogarszał także fakt, że część cudzoziemców, aktywnych zawodowo w Polsce, mogła zdecydować się na wyjazdy do Niemiec i innych krajów Europy Zachodniej w związku z wprowadzeniem tam licznych zachęt i ułatwień dla pracowników spoza Unii Europejskiej.

Autorzy raportu, powołując się na dane rządowe, wskazali, że wśród zawodów deficytowych znajdują się m.in. elektrycy i elektromonterzy, księgowi i pracownicy ds. finansowo‑księgowych ze znajomością języków obcych, spedytorzy i logistycy oraz inżynierowie budownictwa i kierownicy budowlani. Sygnały z rynku pokazują jednak, że pracodawcy borykają się brakami kadrowymi również w wielu innych obszarach.

Ukraińscy pracownicy nadzieją dla polskiej gospodarki?

Przeprowadzone na przełomie lat 2020–2021 roku badania empiryczne wykazały, iż emigrację zarobkową w ciągu najbliższego roku rozważa aż 17,7% obywateli polskich. Co ciekawe, równolegle do tego zjawiska Polska mierzyła się z coraz wyraźniejszym napływem pracowników cudzoziemskich. W innych przeprowadzonych w zeszłym roku badaniach podkreślano, że Polska, pozostając w Europie krajem peryferyjnym, staje się dla migrantów, m.in. z Ukrainy, państwem gospodarczego centrum.

Odnosząc się do tych faktów, wielu ekspertów podkreślało także, że polska gospodarka stopniowo zwiększa uzależnienie, zwłaszcza niektórych sektorów, od pracy migrantów pochodzących coraz częściej także z innych aniżeli Ukraina państw. W krótkim czasie szacunkowy udział migrantów w polskim rynku pracy z wartości poniżej 1% wzrósł do ponad 5% – i to już w roku 2018. Oczywiście obecnie, w kontekście zjawisk towarzyszących agresji wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy, wartość tego współczynnika jest już z pewnością o wiele wyższa i dalej bardzo dynamicznie rośnie.

Czym różni się zatrudnienie uchodźcy z Ukrainy?

Kilka dni temu (12 marca 2022 roku) weszły w życie przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tzw. specustawa). Ten wyczekiwany akt prawny znacznie uprościł kwestie legalizacji pobytu, a co za tym idzie, także zatrudniania uchodźców wojennych z Ukrainy.

Zgodnie z treścią art. 22 specustawy uchodźcy będą mogli legalnie pracować na terytorium Polski, jeżeli podmiot powierzający im wykonywanie pracy powiadomi o tym fakcie powiatowy urząd pracy w terminie 14 dni od dnia podjęcia pracy przez obywatela Ukrainy. Takie powiadomienie powinno nastąpić za pośrednictwem systemu teleinformatycznego – praca.gov.pl. We wskazanym zgłoszeniu należy podać rodzaj, numer i serię dokumentu podróży lub innego dokumentu stwierdzającego bądź pozwalającego ustalić tożsamość obywatela Ukrainy, którego to zgłoszenie dotyczy, oraz państwo, w którym wydano ten dokument.

Zaznaczyć należy, że uprawnienia przewidziane w komentowanej specustawie dotyczą tylko osób, które przekroczyły polsko‑ukraińską granicę po 24 lutego bieżącego roku. Tym samym osoby pochodzenia ukraińskiego, których pobyt na terytorium RP rozpoczął się w okresie wcześniejszym niż dzień 24.02.2022 roku, wciąż traktowane są na zasadach ogólnych, wynikających głównie z przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Dotychczasowe formy prawne zatrudniania cudzoziemców spoza Unii Europejskiej

Odnosząc się do obowiązującego do tej pory aktu prawnego, jakim jest ustawa o cudzoziemcach, przypomnieć należy, że Ukraina wciąż nie jest państwem członkowskim UE. Co za tym idzie, zasady zatrudniania obywateli tego państwa w Polsce (o ile przybyli oni do naszego kraju przed 24.02.2022 roku) podlegają dość skomplikowanej procedurze.

Przede wszystkim, w odróżnieniu od „cudzoziemców” będących obywatelami państw członkowskich, warunkiem zatrudnienia osoby pochodzącej z Ukrainy, która nie jest uchodźcą wojennym, jest w Polsce uzyskanie odpowiedniego zezwolenia na pracę oraz spełnienie warunku legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe wymogi w praktyce przekładają się na konieczność przejścia przez ubiegających się o pracę w Polsce cudzoziemców skomplikowanej i biurokratycznej procedury prawnej.

Krok w kierunku liberalizacji tychże wymogów, jak i uproszczenia procesu ich spełniania, miała w założeniu prawodawcy stanowić ustawa z dnia 17 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Nie sposób nie dostrzec, że ten akt prawny dokonał istotnych zmian w nie tylko w ustawie wskazanej z nazwy w jego tytule, lecz także m.in. w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 20 kwietnia 2004 r. Rzeczywiście, wprowadzone nim zmiany zostały ukierunkowane na ułatwienie zatrudniania cudzoziemców w Polsce, w szczególności zaś tych pochodzących z państw nienależących do Unii Europejskiej.

Z perspektywy pracodawcy istotną zmianę stanowi m.in. fakt dodania ustępu 4b do przepisu zawartego w art. 114 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z dyspozycją wynikającą z ust. 4b wymóg udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla cudzoziemca ubiegającego się o zatrudnienie u kilku pracodawców będzie uważany za spełniony, jeżeli suma wynagrodzeń nie będzie niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w naszym kraju. Regulacja ta przyniosła korzyści zwłaszcza tym firmom, które zatrudniają zagranicznych pracowników niższego szczebla. Dzięki nowym przepisom opłacalne stało się bowiem zatrudnianie obcokrajowców także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wcześniej pracodawca, zlecając pracę obcokrajowcowi, musiał zapewnić mu, niezależnie od wielkości etatu, co najmniej wynagrodzenie minimalne. Od czasu wejścia w życie nowych przepisów, spełniony musi być jedynie warunek, aby suma uzyskanych przez pracownika wynagrodzeń (choćby u kilku pracodawców) była wyższa niż 3010 zł brutto.

Analizując wprowadzane do polskiego prawa przepisy, warto zwrócić uwagę, że miały one na celu także zmniejszenie biurokratycznych barier, jakie dotychczas pojawiały się w relacji pracodawca–pracownik zagraniczny. W myśl nowych regulacji niektóre ze zmian w zakresie stosunku pracy z obcokrajowcem nie będą pociągały już konieczności uzyskania przez niego nowego zezwolenia na pracę i pobyt czasowy. Według przepisu art. 119 ustawy o cudzoziemcach, w nowym jego brzmieniu, takie okoliczności stanowić mają: zmiana nazwy stanowiska, na jakim zatrudniony został cudzoziemiec, przy jednoczesnym zachowaniu zakresu jego obowiązków, czy też zwiększenie wymiaru czasu pracy przy jednoczesnym proporcjonalnym zwiększeniu wynagrodzenia.

Dwa lata pracy na podstawie oświadczenia

W kontekście omawianego problemu praktyczne znaczenie ma także wprowadzona komentowaną ustawą nowelizacyjną zmiana przepisów art. 87 ust. 3 oraz art. 88z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przywołane przepisy regulują możliwość powierzania pracy cudzoziemcom (przy spełnieniu określonych prawem warunków) na podstawie tzw. oświadczenia wpisywanego do ewidencji oświadczeń przez powiatowy urząd pracy. Procedura ta wprawdzie nie jest nowa, lecz na mocy nowo przyjętych regulacji wydłużony został dopuszczalny okres wykonywania pracy na podstawie wspomnianego oświadczenia. Na mocy dotychczas obowiązujących przepisów nie mógł on być dłuższy niż 6 miesięcy w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Dokonana ustawą nowelizującą zmiana wyraża się więc w przyjęciu dłuższego, bo 24‑miesięcznego okresu pracy dopuszczalnej na podstawie jednego oświadczenia. Doprecyzować należy jednak, że zgodnie z obowiązującym od 2018 roku rozporządzeniem wykonawczym przepisy te znajdują zastosowanie jedynie wobec obywateli tzw. państw trzecich, czyli: Armenii, Białorusi, Gruzji, Mołdawii, Rosji oraz Ukrainy, a więc osób najbardziej zainteresowanych podjęciem zatrudnienia w naszym kraju.

Mądre zarządzanie migracją – w dłuższej perspektywie czasowej

Wybuch wojny na terytorium Ukrainy oraz związany z nim napływ uchodźców wojennych znacząco zmienia sytuację na polskim rynku pracy. Pamiętać należy jednak, że rozwiązania przyjęte w specustawie mają obowiązywać jedynie w okresie 18 miesięcy, liczonym od 24 lutego 2022 roku. Dlatego nadal, w szerszym ujęciu czasowym, kwestia prowadzenia mądrej polityki migracyjnej w Polsce powinna stanowić jedno z głównych wyzwań polskiego rządu.

Wiemy, że z perspektywy władz państwowych zarządzanie migracją nie jest prostym zadaniem. W badaniach naukowych obejmujących ten temat od dawna podkreśla się, że jest to proces złożony i wymagający właściwego wyważania często nawet przeciwstawnych interesów. Dla przykładu: współczesne państwa rozwinięte, prowadząc politykę migracyjną, stają nieraz przed dylematem, w jaki sposób pogodzić konieczność otwierania się na migrację z koniecznością ochrony krajowego rynku pracy.

W sytuacji niedoboru pracowników w konkretnych obszarach zatrudnienie cudzoziemców może być oczywiście korzystne – w innym przypadku brak „siły roboczej” prowadzi do spowolnienia wzrostu gospodarczego. Z drugiej jednak strony obawy może budzić ryzyko znacznego nasycenia rodzimego rynku pracy pracownikami cudzoziemskimi i wzrost bezrobocia pośród obywateli RP.

Nie sposób nie dostrzec, że problem związany z napływem migrantów do Polski jest więc znaczący. W kontekście tego typu zagadnień wielu przedstawicieli nauki wskazywało, iż jednym z najważniejszych wyzwań dla polskiej polityki migracyjnej w zakresie regulacji procesu imigracji zarobkowej jest tworzenie systemu efektywnie funkcjonującego monitoringu sytuacji na rynku pracy, a przez to zapewnienie możliwości elastycznego reagowania na zmieniające się potrzeby rynku pracy.

Za próbę odpowiedzi na to wyzwanie uznać można dyspozycję zawartą w nowej wersji przepisu w artykule 117b ustawy o cudzoziemcach. Z jego treści jasno wynika kompetencja wojewody do załatwiania w pierwszej kolejności tych spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w których podmiotem powierzającym wykonywanie pracy będzie przedsiębiorca prowadzący działalność o znaczeniu strategicznym dla gospodarki narodowej. Zgodnie z ustawowymi przepisami rodzaje tego typu „działalności” na podstawie nowych przepisów mają zostać ujęte w wykazie ustalanym w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki.

Zauważyć jednak należy, że zgodnie z ustawową regulacją wydanie przepisów wykonawczych w tym zakresie jest fakultatywne. Choćby z tego względu trudno jest stwierdzić, jak szeroko przepis ten będzie stosowany w praktyce. Jednocześnie trzeba oczywiście pamiętać o kontekście obecnych wydarzeń – aktualnie polska polityka migracyjna zdominowana została przez cel nadrzędny, jakim jest pomoc uchodźcom wojennym. Zważyć należy jednak, że jest to sytuacja (miejmy nadzieję) krótkotrwała, a odnoszące się do niej przepisy obowiązują czasowo.

Potrzebna i szybka pomoc, i mądra długoterminowa polityka migracyjna

Niezależnie od dalszej sytuacji politycznej związanej z wojną na Ukrainie zarządzanie migracją jest jednym z najważniejszych tematów, z jakimi muszą zmierzyć się rządzący. W tym momencie, z uwagi na bieżące wydarzenia geopolityczne, trudno mówić o konkretnych rozwiązaniach w tym zakresie. Warto jednak zauważyć, że w praktyce przez wiele ubiegłych lat funkcjonowały w różnych państwach dwa konkurencyjne względem siebie modele polityki migracyjnej.

Przyjęta i dotychczas obowiązująca koncepcja polskiej polityki migracyjnej oparta została na tzw. teście rynku pracy (TPR). Model ten polega głównie na zbadaniu popytu na pracę, gdyż to pracodawca wnioskuje o zatrudnienie cudzoziemca, a zasadność takiego wniosku weryfikowana jest przez państwo.

Jako konkurencyjny do tego modelu polityki migracyjnej doktryna wskazuje model wykorzystujący ocenę potencjału (kapitału ludzkiego) migranta. W przypadku tego modelu to państwo określa, jakich migrantów chce przyjmować, najczęściej parametryzując różne ich cechy, np. w postaci systemu punktowego. Migranci następnie samodzielnie poruszają się po rynku pracy. Model ten jest charakterystyczny dla tradycyjnych krajów migracyjnych, takich jak Kanada, Australia czy Nowa Zelandia. W założeniu tego modelu kluczowe jest przyjmowanie migrantów wartościowych dla rynku pracy i społeczeństwa w długiej perspektywie, ze względu np. na potencjał integracyjny, wykształcenie, kwalifikacje czy wiek migranta.

Rządzący naszym państwem powinni – niezależnie od obecnych okoliczności – dobrze określić, który z powyższych modeli należy realizować w dalszej perspektywie czasowej.