Streszczenie: Od 2004 roku w Polsce uchwalano średnio 20,6 tysiąca stron ustaw i rozporządzeń rocznie, co stanowi trzykrotny wzrost w porównaniu z okresem 1989–2003, kiedy to średnio uchwalano 6,2 tysiąca stron rocznie. W 2016 roku liczba ta osiągnęła ponad 30 tysięcy stron. Taka dynamika legislacyjna zwiększa ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i generuje istotne koszty administracyjne dla przedsiębiorców. Wbrew powszechnemu przekonaniu, członkostwo Polski w Unii Europejskiej nie jest głównym powodem tego wzrostu, gdyż inne kraje UE, mimo podobnych zobowiązań, uchwalają znacznie mniej przepisów.
Od dawna duża zmienność otoczenia prawnego jest uważana za poważną barierę w rozwoju gospodarczym naszego kraju. Od wejścia Polski do Unii Europejskiej, czyli od 2004 roku, uchwala się 20,6 tysiąca stron ustaw i rozporządzeń rocznie. To ponad trzykrotnie więcej niż w pierwszych 15 latach transformacji ustrojowej (1989‑2003), wówczas średnio w roku uchwalano 6,2 tysiąca stron nowych przepisów. W szczytowym momencie, czyli w 2016 roku, polski parlament i administracja centralna tworzyły ponad 30 tysięcy stron maszynopisu aktów prawnych rocznie.
Skala zmienności przepisów urosła do takich rozmiarów, że – zdaniem ekspertów Grant Thornton – wyraźnie zwiększała ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej oraz wymuszała ponoszenie istotnych kosztów związanych z działalnością administracyjną. Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że silny wzrost produkcji prawa w Polsce w ostatnich 15 latach jest rezultatem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Członkostwo w Unii wiążę się bowiem z obowiązkiem wdrożenia do naszego prawodawstwa części przepisów uchwalanych w Brukseli i Strasburgu. Raport Grant Thornton z 2015 roku pokazywał jednak, że jest to błędne przypuszczenie. To nie Unia odpowiada za wzrost produkcji prawa w Polsce. Według wspomnianego badania, Polska była liderem wszystkich państw UE pod względem produkcji prawa – inne kraje uchwalały znacznie mniej przepisów, mimo że dotyczył ich ten sam obowiązek.
Odkrywaj jeszcze więcej i częściej. Kupując prenumeratę, gwarantujesz sobie dostęp do solidnej dawki harvardzkiej wiedzy. Miej pewność, że nic cię nie ominie.
Płonne nadzieje
Stale rosnąca produkcja prawa stała się problemem strukturalnym polskiej gospodarki, niezależnym od sytuacji politycznej i ekonomicznej. Dwa lata temu zdawało się, że ta tendencja się odwróciła. W 2017 roku – po raz pierwszy od lat – produkcja prawa w Polsce nie tylko wyhamowała, ale też wyraźnie spadła. W 2018 roku sytuacja jeszcze się poprawiła. Jak pokazują wyliczenia Grant Thornton, w 2018 roku w Dzienniku Ustaw opublikowano 20 352 strony maszynopisu aktów prawnych najwyższej rangi (ustaw i rozporządzeń). To o 14,2% mniej niż w 2017 roku i o 42,4% mniej niż w rekordowym 2016 roku.
Niestety, po tym, jak w roku ubiegłym ilość produkowanego prawa spadła, w pierwszej połowie 2019 roku mamy odwrotną sytuację. Przyjęto 11,8 tysiąca stron maszynopisu aktów prawnych najwyższego rzędu (ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych). To wzrost o 5,6 % w porównaniu z analogicznym okresem ubiegłego roku. Jeśli przyjąć teoretyczne założenie, że dynamika wzrostu utrzyma się w II półroczu, to w całym 2019 roku przyjętych zostałoby 21 457 stron maszynopisu aktów prawnych, czyli o 1132 strony więcej niż w 2018 roku. Oznaczałoby to, że pod względem produkcji prawa sytuacja nieco pogorszyła się w porównaniu z poprzednim rokiem, ale utrzymuje się na poziomie zbliżonym do średniej z lat 2012‑2018.
Ilość przytłacza
Nawet gdyby ilość tworzonego prawa w kolejnych latach utrzymała się na poziomie z tego roku, problem nadmiernej zmienności legislacyjnej w Polsce dalej byłby bardzo poważny. Przedsiębiorca lub obywatel, który chciałby na bieżąco śledzić zmiany w prawie w 2019 roku, musiałby każdego dnia roboczego poświęcić 3 godziny i 10 minut na czytanie aktów prawnych (przy optymistycznym założeniu, że przeczytanie jednej strony aktu prawnego zajmuje dwie minuty).
Ogromna część aktów prawnych stanowi jedynie modyfikacje istniejących przepisów. Nie są one więc pełnym, spójnym tekstem, a jedynie wyrywkowym zbiorem paragrafów (dodanych lub otrzymujących nowe brzmienie).
Chcąc poznać sens zmian, zainteresowany musiałby czytać teksty jednolite aktów prawnych, a to wymagałoby kolejnych kilku czy nawet kilkunastu godzin dziennie. Dokładając do tego inne źródła prawa i wykładnie ich stosowania, jak na przykład rozporządzenia Unii Europejskiej (unijne prawo niewymagające zastosowania w krajach członkowskich), objaśnienia, uchwały, interpretacje podatkowe czy orzeczenia sądów, można stwierdzić, że nie ma fizycznej możliwości, aby być na bieżąco ze wszystkimi zmianami w polskim prawie.
Więcej znaczy gorzej
Dotychczasowe raporty Grant Thornton pokazują, że polskie prawo często jest tworzone w zbyt dużym pośpiechu – a więc niedokładnie i bez głębszej refleksji. Tegoroczna edycja badania nie daje powodów do optymizmu. O ile w 2017 roku średnie tempo tworzenia ustawy mierzone w dniach, które upływają od wpłynięcia projektu do sejmu do podpisania go przez prezydenta, nieco się wydłużyło w porównaniu z poprzednim rokiem (z 77 do 106 dni), to w 2018 roku średni okres powstawania ustawy ponownie zmalał – wyniósł 99 dni. Jest to drugi najniższy wynik w historii badania. Tworzenie ustaw w tak krótkim czasie negatywnie oddziałuje na jakość stanowienia prawa.
Jednym z syndromów niewystarczającej pracy nad tworzeniem prawa jest fakt, że senatorowie coraz mniej angażują się w analizę ustaw przed ich wejściem w życie. W 2018 roku senat nie zgłosił żadnych poprawek do 79% uchwalonych ustaw. Jest to kolejny rok, w którym senat bije swój rekord i tym samym ustanawia najwyższy wynik ustaw bez poprawek ze wszystkich lat objętych badaniem. Brak jakiejkolwiek poprawki w ustawie zwykle nie oznacza, że jest ona dobrze skonstruowana i tego nie wymaga. Raczej wynika to z narastającego pośpiechu.
Pośpiech dotyczy także prezydenta RP, który w 2018 roku sygnował ustawy średnio w 11 dni od daty uchwalenia przez sejm – tak samo jak dwa lata wcześniej i o jeden dzień krócej niż w roku poprzednim. Prezydent Andrzej Duda znacznie szybciej sygnuje uchwalane ustawy niż jego poprzednicy z 2000 i 2005 roku (Aleksander Kwaśniewski oraz Lech Kaczyński potrzebowali na zapoznanie się z ustawą 23–25 dni). Krótki okres oczekiwania ustawy na akceptację prezydenta sprawia, że ustawy są sprawnie uchwalane i szybko wchodzą w życie. Nadmierne tempo nie jest jednak wskazane – prezydent jest ostatnią osobą, która ma szanse poprawić ewentualne błędy. Często stosowaną praktyką mającą na celu przyspieszenie prac nad ustawami, jest składanie projektów ustaw przez posłów i senatorów, a nie członków Rady Ministrów. Ta skrócona droga legislacyjna nie wymaga wcześniejszego uzgadniania treści projektu z innymi ministerstwami ani konsultacji publicznych. Po tym, jak w 2015 roku uchwalono tą drogą rekordowe 41%, w późniejszych latach praktyka ta stawała się coraz rzadsza i w 2017 roku osiągnęła najniższy wynik w historii badania – 15%. Jednak z ubiegłorocznej edycji raportu wynika, że ten pozytywny trend nie utrzymał się – odsetek ustaw poselskich, senackich i komisyjnych wzrósł do 23% i wynosi dokładnie tyle samo, co w 2016 roku.
Wyłączając sytuacje wyjątkowe, jak stany klęsk żywiołowych czy zagrożenie bezpieczeństwa państwa, każdy rządowy projekt ustawy powinno się poddać konsultacjom społecznym. Zgodnie z zasadami przyjętymi w Regulaminie Rady Ministrów należy szczegółowo rozpisać procedurę przeprowadzenia konsultacji oraz zakończyć je odniesieniem się autorów projektu do zgłaszanych uwag. Cały raport powinien zostać opublikowany na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL) w odpowiedniej zakładce. Według badania Grant Thornton, projektów ustaw całkowicie spełniających powyższe wymogi jest jednak niewiele. Co więcej, rzetelność administracji rządowej w prowadzeniu i dokumentowaniu konsultacji zmniejsza się – od 2015 roku wzrasta odsetek ustaw, dla których na stronie RCL nie ma jakiejkolwiek dokumentacji z konsultacji publicznych. W 2018 roku odsetek ten wynosił 43% – to wzrost o 20 pkt proc. w porównaniu z 2015 rokiem. Co więcej, nawet jeśli konsultacje były formalnie przeprowadzone, to nie zostały w odpowiedni sposób opisane post factum. W szczególności, w 2018 roku aż 50% wszystkich wprowadzanych projektów ustaw nie zawierało na stronie RCL odpowiedzi autorów tych aktów na nadesłane opinie strony społecznej.
