Warunkiem przyjęcia Polski do strefy euro jest trwałe spełnienie wymogów związanych ze spójnością prawa i podstawowych wskaźników makroekonomicznych. Procesy te określane są mianem konwergencji prawnej i nominalnej. Efekt naszego wejścia do strefy będzie jednak zależeć nie tylko od spełnienia formalnych kryteriów, ale także od dostosowania szybkości rozwoju gospodarki do tempa wzrostu państw strefy euro, czyli od konwergencji realnej.
Głównym celem stosowania kryteriów konwergencji jest próba weryfikacji, czy kraj poddawany badaniu jest w stanie funkcjonować bez zakłóceń mimo ograniczonej swobody prowadzenia polityki pieniężnej i budżetowej, a więc według zasad, które będą go obowiązywać już trwale po przyjęciu wspólnej waluty. Wraz ze stosowanym dodatkowo mechanizmem ERM II (więcej szczegółów patrz ramka ERM II, czyli na czym polega mechanizm węża walutowego) pozwala na sprawdzenie, na ile trwałe pozostaje spełnienie kryteriów konwergencji nominalnej, a także sprzyja jego pogłębieniu.
Polska na tle strefy euro. Różne wymiary spójności
Kryteria konwergencji stanowią spójną całość i wymagają jednoczesnego spełnienia. Zgodność z nimi musi opierać się na rzeczywistych danych i powinna mieć trwały, a nie jedynie tymczasowy charakter.
Spełnienie kryteriów konwergencji nominalnej i prawnej wymaga szeregu działań rządu. Jest możliwe między innymi dzięki zbliżeniu struktur gospodarczych Polski i krajów strefy euro oraz dalszemu wzrostowi intensywności powiązań handlowych, prowadzących w efekcie do coraz silniejszej synchronizacji cykli koniunkturalnych. Od tego, w jaki sposób przebiegać będzie ten proces, zależy zarówno data przyjęcia Polski do strefy Geuro, jak i ostateczny bilans korzyści i kosztów wynikających z członkostwa w unii walutowej.
Polska na tle strefy euro. Różne wymiary spójności
Kryteria konwergencji stanowią spójną całość i muszą być spełnione jednocześnie. Zgodność z tymi kryteriami musi opierać się na rzeczywistych danych i powinna mieć trwały charakter.
Oceną spełnienia kryteriów konwergencji zajmuje się Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny. Obie te instytucje dokonują rygorystycznej interpretacji poszczególnych wskaźników. Daje to gwarancję, że do strefy euro wejdą wyłącznie te państwa członkowskie, w których panują warunki ekonomiczne sprzyjające utrzymaniu stabilności cen i spójności gospodarczej strefy.
Podstawowe kryteria konwergencji
W przypadku konwergencji prawnej podstawowym kryterium pozostaje dopasowanie zapisów dotyczących banku centralnego do zapisów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (WE) i statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Przede wszystkim chodzi o określenie zakresu niezależności instytucjonalnej, finansowej i personalnej banku centralnego, spójności celów banku centralnego z celami sformułowanymi w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską i w statucie Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) oraz Europejskiego Banku Centralnego. Pewne niezgodności z prawem unijnym znajdują się wciąż w przepisach o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz integracji z ESBC.
W przypadku konwergencji nominalnej podstawowym warunkiem pozostaje trwałe spełnienie czterech podstawowych kryteriów: kryterium stabilności cen, fiskalnego kryterium konwergencji, kryterium kursu walutowego i kryterium stóp procentowych.
Kryterium stabilności cen zakłada trwałe osiągnięcie niskiej stopy inflacji, nieprzekraczającej o więcej niż 1,5 punktu procentowego inflacji w co najwyżej trzech państwach członkowskich, które mają najlepsze rezultaty w dziedzinie stabilności cen.
Polska na tle strefy euro. Różne wymiary spójności
Oceną spełnienia kryteriów konwergencji zajmują się Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny dokonujące rygorystycznej interpretacji poszczególnych wskaźników.
Fiskalne kryterium konwergencji wymaga stabilnej sytuacji finansów publicznych, rozumianej przede wszystkim jako trzymanie w ryzach deficytu budżetowego. Stosunek planowanego lub rzeczywistego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB nie może przekroczyć wartości referencyjnej, tj. 3% PKB. A stosunek długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB nie powinien przekraczać 60% PKB. Oczywiście, Komisja Europejska dopuszcza wyjątki od tej reguły, uznając za uzasadnione zwiększenie deficytu lub zadłużenia w sytuacji, w której zdarzenia te miały charakter wyjątkowy. Sam deficyt lub zadłużenie powinno jednak pozostawać blisko wartości referencyjnej.
Kryterium kursu walutowego zakłada przestrzeganie marginesów wahań kursów przewidzianych mechanizmem wymiany walut Europejskiego Systemu Walutowego przez co najmniej dwa lata, bez dewaluacji w stosunku do euro. Ocena stabilności kursu walutowego w stosunku do euro koncentruje się na analizie, czy kurs walutowy znajdował się blisko kursu centralnego w ERM II. Przy czym należy uwzględnić czynniki, które mogły spowodować odstępstwa od przyjętych wartości (zob. wspomnianą już ramkę ERM II, czyli na czym polega mechanizm węża walutowego).
Kryterium stóp procentowych zakłada, że w ciągu jednego roku przed badaniem państwo członkowskie posiadało średnią nominalną długoterminową stopę procentową nieprzekraczającą więcej niż o dwa punkty stopy procentowej trzech państw członkowskich o najbardziej stabilnych cenach.
Stopień realizacji podstawowych wymogów
Jak dalece państwa spełniają wszystkie te kryteria, Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny (EBC) oceniają w wychodzących cyklicznie Raportach o konwergencji.
W okresie bezpośrednio poprzedzającym początek globalnego kryzysu finansowego Polska, przynajmniej w części, spełniała postawione wymagania. Ostatni raport EBC z maja 2008 roku stwierdzał, co prawda, że polski ustawodawca wciąż nie wprowadził nowych gwarancji niezależności do ustawy o Narodowym Banku Polskim ze stycznia 2007 roku, jednak Polska wypełniła wszystkie podstawowe kryteria konwergencji nominalnej dotyczące stabilności cen (tj. inflacji), dyscypliny budżetowej i poziomu długoterminowej stopy procentowej.
Polska na tle strefy euro. Różne wymiary spójności
Rygorystyczne przestrzeganie kryteriów konwergencji daje gwarancję, że do strefy euro wejdą wyłącznie te państwa członkowskie, w których panują warunki ekonomiczne sprzyjające utrzymaniu stabilności cen i spójności gospodarczej strefy.
Inflacja. W ostatnich latach Polska odnotowała istotny spadek stopy inflacji, która ustabilizowała się na poziomie podobnym do tej w państwach strefy euro w ostatnim okresie referencyjnym (od kwietnia 2007 do marca 2008 roku). Osiągnęła poziom 3,2%, czyli równy wartości referencyjnej, która wynosi wartość średniorocznej inflacji trzech krajów strefy euro z najniższym poziomem wzrostu cen, powiększoną o 1,5%. Najnowsze dane z czerwca 2009 roku wskazują, że poziom inflacji w Polsce (4,0%) jest większy od aktualnej wartości referencyjnej (2,2%).
Dyscyplina budżetowa. Deficyt w roku 2007 nie przekroczył 2% PKB, a więc był na poziomie o 1% niższym niż przyjęta wartość referencyjna. Dzięki temu Polska zaprezentowała się relatywnie dobrze zarówno na tle krajów strefy euro, jak i nowych państw członkowskich UE. Dług publiczny sięgnął 45,2% PKB, pozostając również na poziomie niższym od wartości referencyjnej.
Długoterminowe stopy procentowe. W okresie referencyjnym od kwietnia 2007 do marca 2008 roku średni poziom długoterminowych stóp procentowych w Polsce wyniósł 5,7%, czyli kształtował się poniżej wartości referencyjnej 6,5%. W październiku 2008 roku średnia roczna rentowność dziesięcioletnich obligacji skarbowych w Polsce wyniosła 6,0% i była niższa o 0,3 punktu procentowego od wartości referencyjnej.
Dodatkowy wymiar konwergencji
Szanse i zagrożenia związane z przyjęciem wspólnej waluty nie zależą jednak tylko od ujednolicenia przepisów prawnych, regulujących pozycję banku centralnego (konwergencja prawna), oraz dostosowania polityki makroekonomicznej i finansów państwa do wymagań strefy euro (konwergencja nominalna). Istotne jest także dostosowanie gospodarki kraju do mechanizmów ekonomicznych rządzących wspólnym obszarem walutowym. To tzw. konwergencja realna, polegająca przede wszystkim na synchronizacji struktury produkcji, popytu i eksportu oraz intensyfikacji wzajemnych powiązań handlowych.
Wysoki stopień szeroko rozumianej konwergencji realnej ułatwia funkcjonowanie wewnątrz unii monetarnej. Upodobnienie struktur gospodarczych, przede wszystkim dynamiki rozwoju produkcji i konsumpcji, ogranicza zagrożenie trudnymi w zwalczaniu szokami asymetrycznymi (a więc nagłymi zmianami popytu lub podaży dotykającymi jednego kraju bądź regionu lub większej ich liczby). Wysoka intensywność wymiany handlowej, integracja rynków finansowych, niska zmienność kursów walutowych, koordynacja polityki fiskalnej i wspólna polityka pieniężna prowadzą do zwiększenia zbieżności cykli gospodarczych w ramach unii monetarnej. Sprawiają, że działania w zakresie polityki pieniężnej podejmowane przez EBC stają się bardziej adekwatne w stosunku do polskiej gospodarki. Wzrastają korzyści płynące z tytułu ograniczenia kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego. Wszystkie te czynniki prowadzą do coraz większej synchronizacji cykli koniunkturalnych, określanej czasem mianem konwergencji cyklicznej.
Istotnym aspektem procesu konwergencji jest dostosowanie gospodarki kraju do mechanizmów ekonomicznych rządzących wspólnym obszarem walutowym. To tzw. konwergencja realna, polegająca przede wszystkim na synchronizacji struktury produkcji, popytu i eksportu oraz intensyfikacji wzajemnych powiązań handlowych.
Osiągnięcie takiego efektu jest możliwe dopiero w długofalowej perspektywie. Skala odniesionych korzyści zależy od stopnia zgodności struktury, tempa wzrostu i charakteru wymiany handlowej w kraju dopiero przyjmującym nową walutę z gospodarkami już wchodzącymi w skład strefy euro. Na razie rozbieżności szacowane na podstawie analizy kilku podstawowych czynników, takich jak: rozmiar i tempo wzrostu, struktura konsumpcji i wymiany handlowej, pozostają dość duże.
Produkcja. Polska jest gospodarką małą. Udział jej produkcji w łącznej produkcji krajów należących do strefy euro wynosi około 3,3%. Ale jej znaczenie ciągle rośnie. Jeszcze w 1996 roku wskaźnik ten wynosił zaledwie 2,1%. Mimo dynamicznego tempa rozwoju i stałego doganiania krajów wysokorozwiniętych polska gospodarka wciąż odbiega nie tylko od strefy euro, ale także od nowych członków. Nasz kraj pozostaje najbiedniejszą gospodarką wśród państw, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 roku, i trzecią najbiedniejszą gospodarką w UE, plasując się na tej liście za Rumunią i Bułgarią (te stały się członkami w kolejnym etapie integracji). Relatywnie niska produkcja, przy dużej liczbie mieszkańców, świadczy o znacznie mniejszej niż w innych krajach strefy euro produktywności pracy i niskim poziomie rozwoju gospodarczego. W 2007 roku wielkość produkcji przypadająca na mieszkańca Polski stanowiła około 49% średniego poziomu PKB per capita strefy euro.
Struktura produkcji w Polsce znacząco różni się od modelu krajów strefy euro, a zwłaszcza państw należących do rdzenia, czyli Niemiec i Francji. Polska wciąż odnotowuje wysoki udział w PKB produkcji rolnictwa, górnictwa i kopalnictwa oraz handlu i napraw przy jednoczesnym niskim udziale obsługi nieruchomości i firm oraz innych sektorów usługowych, takich jak transport czy pośrednictwo finansowe. Pierwsza wymieniona grupa sektorów charakteryzuje się wysoką podatnością na szoki podażowe, co może stanowić czynnik ryzyka, zwłaszcza w sytuacji, gdy dość słabo rozwinięte sektory usługowe nie będą w stanie zamortyzować skutków wstrząsów gospodarczych.
Duże wewnętrzne zróżnicowanie poziomu rozwoju gospodarczego sprawia, że wszelkie analizy procesu konwergencji muszą brać pod uwagę strukturę ekonomiczną na poziomie województw (zdecydowanie najbardziej specyficzną strukturę tworzenia wartości dodanej zarówno na tle Polski, jak i w porównaniu ze strefą euro ma województwo śląskie). Struktura produkcji w przekroju regionalnym jest w naszym kraju mocno zróżnicowana. Co więcej, wszystkie województwa są pod względem struktury produkcji mniej podobne do strefy euro niż do Polski. Oznacza to większe ryzyko zagrożenia wystąpieniem szoków asymetrycznych o charakterze regionalnym, a w konsekwencji także krajowym.
Zniwelowanie tych różnic wymagać będzie dopracowania mechanizmów obrony o charakterze regionalnym lub lokalnym. Oznacza to konieczność zwiększenia elastyczności regionalnych rynków pracy i rozszerzenia zakresu federalizmu fiskalnego, pozwalającego władzom województwa na wykorzystywanie lokalnej polityki fiskalnej do stabilizowania
wahań popytu. Dopuszcza także rozbudowę nowych miejsc pracy poza sektorami dominującymi w lokalnej gospodarce, a więc górnictwem i kopalnictwem w przypadku Śląska oraz rolnictwem w przypadku województwa podlaskiego.
Konsumpcja. Porównanie struktury wydatków konsumpcyjnych, zwłaszcza inwestycji, jest kolejnym dowodem istnienia znacznych rozbieżności strukturalnych pomiędzy Polską a istniejącą strefą euro. To zróżnicowanie wynika w dużej mierze z relatywnie wysokiego udziału dóbr podstawowych (na przykład żywności) w Polsce i stosunkowo niskiego dóbr wyższego rzędu, takich jak sprzęt elektroniczny.
Fakt istnienia znaczących dysproporcji między Polską a strefą euro ma swoje wady i zalety. Z jednej strony sytuacja ta może powodować asymetrię reakcji popytu konsumpcyjnego na szoki popytowe w Polsce i strefie euro. Z drugiej strony czyni to polską gospodarkę mniej wrażliwą, gdyż spadek dochodów w mniejszym stopniu wpływa na redukcję popytu konsumpcyjnego niż w większości krajów strefy euro. Udział dóbr o wyższej elastyczności cenowej i dochodowej będzie w najbliższych latach rósł, a struktura popytu konsumpcyjnego będzie coraz bardziej podobna do struktury charakterystycznej dla wspólnego obszaru walutowego. Wraz ze wzrostem gospodarczym i postępem integracji problem odmiennej struktury konsumpcji w Polsce i strefie euro będzie stopniowo zanikał. To istotne z punktu widzenia polityki ekonomicznej, gdyż popyt konsumpcyjny w relatywnie dużym stopniu kształtuje polityka pieniężna. Upodabnianie struktur konsumpcji do tej typowej dla strefy euro powinno zmniejszyć koszt przekazania kompetencji w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej do EBC.
Wymiana handlowa. Struktura produktowa polskiego eksportu jest mniej podobna do struktury eksportu strefy euro niż do jej krajów członkowskich. Rozbieżności te są jednak mniejsze niż w przypadku innych nowych państw UE, wchodzących w skład lub aspirujących do strefy euro (w tym chociażby Słowacji, która stała się jej członkiem 1 stycznia tego roku).
Wysoka dywersyfikacja struktury polskiego eksportu może być czynnikiem chroniącym gospodarkę przed szokami asymetrycznymi. Równocześnie jednak może utrudnić EBC wpływanie na ewentualne zmiany popytu zewnętrznego, a tym samym harmonizację współpracy ze wspólnym obszarem walutowym.
Jak dogonić strefę euro
Polski cykl koniunkturalny będzie w najbliższych latach podlegać dalszej synchronizacji ze strefą euro. Przyjęcie wspólnej waluty będzie wiązało się z harmonizacją cykli koniunkturalnych, wynikających z faktu posiadania wspólnej polityki pieniężnej i z koordynacji polityki fiskalnej. Procesy konwergencji będą wiązać się ze zmniejszeniem stopnia zróżnicowania czynników takich jak wydajność pracy, szacowana za pomocą wskaźnika PKB per capita. To oznacza konieczność podniesienia stóp wzrostu gospodarczego przez kraje o niższym początkowym poziomie PKB na zatrudnionego lub mieszkańca, a także wyrównanie krańcowych wskaźników produktywności czynników produkcji.
Polska już od dłuższego czasu dogania państwa strefy euro dzięki wyższemu średniemu tempu wzrostu gospodarczego. W latach 1999 – 2008 średnia stopa wzrostu PKB w Polsce była ponad dwukrotnie wyższa niż w krajach unii walutowej, dzięki czemu dystans mierzony PKB per capita (liczony według parytetu siły nabywczej) obniżył się o 8 punktów procentowych. Nadrobienie dystansu rozwojowego wymaga tempa wzrostu gospodarczego w Polsce na poziomie wyższym od tempa wzrostu strefy euro przez dłuższy czas.
Systematyczne zmniejszanie się dystansu pomiędzy Polską a pozostałymi krajami w wyniku wstąpienia do strefy euro wiąże się z pewnymi określonymi konsekwencjami.
Polska już od dłuższego czasu dogania państwa strefy euro dzięki wyższemu średniemu tempu wzrostu gospodarczego. W latach 1999 – 2008 średnia stopa wzrostu PKB w Polsce była ponad dwukrotnie wyższa niż w krajach unii walutowej. Nadrobienie dystansu rozwojowego wymaga jednak utrzymania wyższego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce przez dłuższy czas.
Po pierwsze, różnice pod względem PKB per capita i wysokości dochodów wpływają na strukturę konsumpcji. Proces doganiania może zmieniać stopniowe upodabnianie się struktur popytu (zwłaszcza konsumpcyjnego), a więc powodować wzrost udziału dóbr wyższego rzędu w wydatkach Polaków.
Po drugie, szybki wzrost wydajności pracy w branżach wytwarzających dobra będące przedmiotem wymiany handlowej (tradables) będzie się przyczyniał do wzrostu płac w sektorze dóbr handlowych. Oznacza to wzrost wynagrodzeń najpierw w tej branży, a potem w całej gospodarce, i w efekcie wzrost zagrożenia presją inflacyjną. Potwierdzają to doświadczenia ostatnich kilku lat, kiedy to wydajność pracy w Polsce rosła zdecydowanie szybciej niż w strefie euro, czemu towarzyszyła realna aprecjacja złotego. Dla Polski scenariusz ten może oznaczać ryzyko zaburzenia stabilności cen po przyjęciu euro, a w dalszej kolejności także pogorszenie konkurencyjności i zwiększenie deficytu na rachunku obrotów bieżących. Restrykcyjna polityka fiskalna, wymuszona koniecznością obniżania inflacji, może wówczas dodatkowo negatywnie wpłynąć na tempo wzrostu gospodarczego.
Po trzecie, proces realnej konwergencji zachodzący w nowych państwach członkowskich UE prowadzi do wyrównywania się poziomów cen. Przeciętny poziom cen dóbr i usług wchodzących w skład PKB w Polsce był relatywnie niski – w 2007 roku wyniósł 59% średniego poziomu cen w krajach strefy euro. Znacznie wyższy jest stopień konwergencji cen dóbr niż usług (w przypadku cen dóbr konsumpcyjnych – 74%, w przypadku usług konsumpcyjnych – 48%). Jak pokazują dotychczasowe doświadczenia, wpływ zmian relatywnego poziomu PKB per capita w nowych krajach członkowskich na relatywny poziom cen był znacząco wyższy niż w przypadku krajów „starej Unii”.
Mimo że w ostatnich kilkunastu latach we wszystkich nowych krajach członkowskich Unii Europejskiej przeciętny poziom cen dóbr i usług znacznie wzrósł, nadal jest on istotnie niższy niż w krajach „starej Unii”. Przeciętny poziom cen w Polsce (59% średniej krajów UE) jest wyższy niż PKB per capita (49% średniej). Jest też wyższy niż na Słowacji i w Czechach, w których PKB per capita wynosi odpowiednio 62% i 74% średniej.
Relatywnie wysoki, na tle pozostałych nowych państw członkowskich, poziom cen w Polsce prawdopodobnie wynika z niższej konkurencji, mierzonej stopniem otwartości gospodarki, dość wysokich podatków, a także z silnej aprecjacji polskiej waluty w stosunku do euro.
Polska na tle strefy euro. Różne wymiary spójności
Przynajmniej część procesów związanych z konwergencją realną powinna odbywać się już po pełnym wejściu do unii monetarnej, tak jak to było w przypadku Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Irlandii.
Po czwarte, realna aprecjacja złotego i szybszy niż w strefie euro wzrost gospodarczy naszego kraju oznaczają, że stopa procentowa gwarantująca stabilną inflację i tempo wzrostu gospodarczego na poziomie potencjału, czyli tzw. naturalna stopa procentowa, mogą być inne w Polsce niż w strefie euro. Szacunki naturalnej stopy procentowej wskazują, że wynosi ona około 4% dla Polski, podczas gdy dla strefy euro jest o 2 punkty procentowe niższa. Oznacza to zagrożenie, że polityka pieniężna w strefie euro konstruowana na potrzeby wspólnego obszaru walutowego, złożonego z gospodarek rozwiniętych, może okazać się nieadekwatna dla Polski. Szczególnie przedwczesna akcesja do strefy euro, wiążąca się z przyjęciem zbyt niskiego poziomu stopy procentowej, może doprowadzić do zachwiania równowagi między agregatowym popytem a łączną podażą. To w efekcie mogłoby zwiększyć zagrożenie boomem kredytowym, wzrostem inflacji, a w dalszej kolejności pogorszeniem konkurencyjności Polski w strefie euro.
Mniejszy dystans PKB per capita między Polską a strefą euro wyeliminowałby większość z tych niebezpieczeństw. Niestety, w przypadku kilku wskaźników, takich jak wydajność pracy i PKB per capita, oczekiwanie na osiągnięcie poziomu zbliżonego do strefy euro oznaczałoby konieczność odłożenia planów przyjęcia wspólnej waluty na kilkadziesiąt lat. Dlatego przynajmniej część procesów związanych z konwergencją realną powinna odbywać się już po pełnym wejściu do unii monetarnej. Właśnie tak było w przypadku kilku krajów peryferyjnych: Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Irlandii. I choć dystans rozwojowy wszystkich tych państw był mniejszy niż dziś w przypadku Polski, mamy wszelkie podstawy ku temu, by sądzić, że Polska również skorzysta na przyjęciu europejskiej waluty.
