Streszczenie: Specjalne strefy ekonomiczne (SSE), utworzone w 1994 roku, były odpowiedzią na wyzwania transformacji gospodarczej Polski. Ich celem było przyciągnięcie inwestorów oraz zmniejszenie dysproporcji między bardziej i mniej rozwiniętymi regionami kraju. Pomimo początkowej krytyki, SSE stały się skutecznym narzędziem wspierającym rozwój gospodarczy. Od ponad roku ich zasięg obejmuje całą Polskę, co świadczy o ich sukcesie i adaptacji do zmieniających się warunków ekonomicznych. Mitsmr+1Mitsmr+1
Ten artykuł możesz także odsłuchać!
Utworzone ćwierć wieku temu specjalne strefy ekonomiczne stały się wydajnym narzędziem przyciągania inwestorów i niwelowania różnic między silniej i słabiej rozwiniętymi regionami Polski. Chociaż do dziś nie brakuje krytyków tamtego rozwiązania, obszar działania SSE od przeszło roku obejmuje całą Polskę.
Specjalne strefy ekonomiczne stanowiły odpowiedź na koszty transformacji gospodarczej. Wydzielone w 1994 roku obszary, na których inwestorzy mogą do dziś prowadzić działalność na preferencyjnych warunkach, miały tchnąć nowe życie w polską gospodarkę połowy lat dziewięćdziesiątych. W trakcie transformacji wiele przestarzałych, niewydajnych i nieefektywnie zarządzanych zakładów w całym kraju nie wytrzymywało konkurencji z zachodnimi firmami. Upadek wielu firm niemających najmniejszych szans na dotrzymanie kroku zagranicznym rywalom tylko pogłębiał rozwarstwienie w rozwoju gospodarczym, jakie dzieliło poszczególne części Polski.
Sposobem przyciągnięcia uwagi inwestorów było utworzenie specjalnych stref ekonomicznych, czyli specjalnie wyodrębnionych obszarów administracyjnych, na których działalność gospodarcza miała podlegać specjalnym, preferencyjnym zasadom. W praktyce chodziło więc o przyciągnięcie prywatnych inwestorów, którzy mogliby bardziej efektywnie zagospodarować istniejącą infrastrukturę przemysłową lub kapitał społeczny. W rezultacie strefy miały również do spełnienia konkretne cele społeczne, polegające na podniesieniu poziomu rozwoju całych regionów oraz zniwelowaniu najbardziej drastycznych różnic pod tym względem.
Strefy miały do spełnienia konkretne cele społeczne, w tym podniesienie poziomu rozwoju całych regionów oraz zniwelowanie najbardziej drastycznych różnic pod tym względem.
Specjalne strefy ekonomiczne powstały jako odpowiedź na wyzwania okresu przejściowego, najbardziej kosztownego społecznie czasu polskich przemian gospodarczych. Z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że o ile na początku 1990 roku stopa bezrobocia wynosiła w Polsce 0,3%, to w styczniu 1994 roku sięgała już 16,7% (wzrost o przeszło 5600%). To oczywiście dane uśrednione dla całego kraju, bo w tym samym czasie istniały miasta i regiony, w których stopa bezrobocia była o wiele wyższa. Od początku zakładano jednak, że preferencyjne warunki, na jakich opiera się działalność specjalnych stref ekonomicznych, nie będą potrzebne zawsze. Mimo to okres funkcjonowania SSE przedłużano kilkakrotnie. Ostatnio do 2026 roku.
Preferencyjne warunki
Jak wskazuje raport Polska strefa inwestycji przygotowany przez EY, PAIH oraz Colliers International, chociaż Unia Europejska nie zezwala państwom członkowskim na udzielanie pomocy publicznej poszczególnym firmom, to istnieją pewne wyjątki. Zalicza się do nich m.in. wspieranie słabiej rozwiniętych regionów poszczególnych państw. W ramach tego wyłączenia funkcjonują właśnie specjalne strefy ekonomiczne, które działającym w nich inwestorom oferują szereg korzyści. Dla biznesu najważniejszym benefitem jest z pewnością zwolnienie z podatku dochodowego oraz od nieruchomości, a także dostępność właściwie przygotowanych gruntów inwestycyjnych (co oznacza w praktyce duże i uzbrojone działki). Ofertę uzupełniają też m.in. granty na inwestycje i dotacje unijne. Wreszcie specjalne strefy ekonomiczne oferują zaplecze technologiczno‑laboratoryjne, które umożliwia przedsiębiorcom korzystanie na przykład z maszyn oraz innego sprzętu potrzebnego do szkolenia pracowników.
Udogodnienia dla biznesu wywoływały jednak krytykę. Strefom zarzucano m.in., że przyczyniają się do uszczuplenia wpływów do budżetu, a także że oferują zachęty skierowane przede wszystkim do największych, często międzynarodowych, firm. Jak podkreślali krytycy SSE (m.in. podczas tegorocznego Europejskiego Kongresu Samorządów w Krakowie), ciężar podatków, jakich przez lata nie płaciły duże firmy obecne w strefach, musiały ponosić małe i średnie przedsiębiorstwa.
Biorąc pod uwagę uwarunkowania połowy lat dziewięćdziesiątych i galopującego wówczas bezrobocia, tego typu argumenty niełatwo uznać za rozstrzygające. Tymczasem, jak czytamy w raporcie Polska strefa inwestycji, w latach 1995–2017 w ramach SSE w całym kraju stworzono i utrzymano około 350 tysięcy miejsc pracy, co stanowi 2% wszystkich pracujących w Polsce pod koniec 2017 roku (to już dane GUS). Jednocześnie w ramach SSE pozyskano kapitał inwestycyjny o łącznej wartości 120 miliardów złotych. Największa ich część skupiła się w strefach wałbrzyskiej, katowickiej i łódzkiej, natomiast najmniej trafiło do stref starachowickiej oraz słupskiej. Podobnie rozkładały się też tworzone miejsca pracy. Najwięcej powstało w strefach katowickiej, wałbrzyskiej i mieleckiej, zaś najmniej znów w strefach słupskiej i starachowickiej.
Korzyści i wyzwania
Chociaż prowadzenie biznesu w specjalnych strefach ekonomicznych oznacza bardzo wymierne korzyści, to autorzy wspomnianego raportu podkreślają również ryzyko związane bezpośrednio z obecnością w SSE. Do głównych wyzwań należy, ich zdaniem, konieczność konkurowania o pracowników. Dotyczy to w szczególności dużych firm produkcyjnych działających w tej samej lokalizacji. Przepływy pracowników pomiędzy poszczególnymi przedsiębiorstwami są znaczne, tym bardziej że porównywanie ofert poszczególnych pracodawców jest praktycznie banalnie proste. Ponadto nie ma barier w kwestii dojazdu do tej czy innej firmy. Osobiste kontakty między pracownikami zamieszkałymi w tych samych miejscowościach sprzyjają przekazywaniu sobie informacji na temat na przykład atmosfery czy możliwości rozwoju w danej firmie, co może przełożyć się na mniej lub bardziej trwałe trudności w znalezieniu pracowników. I chociaż oczywiście trudno byłoby winić pracowników za próby zmiany pracy na lepsze, to pracodawca działający w SSE powinien mieć świadomość tego ryzyka jeszcze przed otwarciem biznesu w strefie.
Do pewnego stopnia uprzywilejowaną sytuację w dostępie do miejscowej siły roboczej zawsze mają firmy, które dopiero rozpoczynają swoją obecność w SSE. Jak czytamy w raporcie, nowa inwestycja w fazie rozruchu zawsze z większą łatwością przyciąga pracowników. Jednak utrzymanie dotychczasowej kadry musi wiązać się ze stałym podnoszeniem wynagrodzeń lub oferowaniem korzyści pozapłacowych. Między innymi właśnie po to, aby pracownicy nie przeszli do jednego z nowych inwestorów w strefie.
Kwestia dostępu do wykwalifikowanych pracowników to naturalnie niejedyne wyzwanie, z jakimi mierzą się często przedsiębiorstwa obecne w strefach. Inne wynikają z samej specyfiki specjalnych stref ekonomicznych, które działają we współpracy z gminami. Oznacza to, że odpowiedzialność za wypełnienie pewnych obowiązków jest rozmyta. Autorzy raportu podają tu przykład przeniesienia przystanku autobusowego wzdłuż drogi wewnętrznej należącej do SSE.
Wreszcie do sytuacji spornych może dochodzić również pomiędzy samymi przedsiębiorstwami. W pewnych przypadkach należy liczyć się z firmowymi odmianami konfliktów sąsiedzkich. Jak wskazują autorzy raportu, mogą one dotyczyć np. kwestii logistycznych (ciężarówka jednej firmy zablokuje drugiej drogę dojazdową), planistycznych (a więc umiejscowienia zbiorników retencyjnych lub śmietników na działce jednego zakładu nieopodal granicy z innym) lub środowiskowych (w tym emisji zanieczyszczeń z zakładu).
Strefa w całej Polsce
Niezależnie od wyzwań związanych z działalnością w specjalnych strefach ekonomicznych oraz zarzutów pod ich adresem, SSE przyczyniły się do przyciągnięcia wielu prestiżowych i ważnych gospodarczo inwestycji. Wielomilionowe nakłady na infrastrukturę, transfer kompetencji oraz – co najbardziej odczuwalne przez pracowników – stabilne zatrudnienie to efekty, z którymi trudno dyskutować.
Okres zwolnienia z podatku dochodowego według lokalizacji
Jednak, jak przypominają autorzy raportu, w miarę funkcjonowania SSE do głosu zaczęła coraz częściej dochodzić krytyka nowego typu. Dotyczy ona przede wszystkim nierównego traktowania w procesie przyznawania ulg wynikających z obecności w strefach. O ich przyznaniu decydowało kryterium geograficzne, a naturalny efekt kuli śnieżnej prowadził do koncentracji inwestycji w określonych regionach, a w konsekwencji kolejnej polaryzacji regionów pod względem gospodarczym oraz efektu nasycenia. Największym zainteresowaniem cieszyły się obszary strefowe w regionach najlepiej rozwiniętych gospodarczo. Biedniejsze części kraju, dla których strefy miały stać się motorem napędowym rozwoju, przyciągały – jak widać było na przykładzie stref starachowickiej i słupskiej – mniejsze zainteresowanie biznesu.
Z tego powodu ogłoszono program Polska Strefa Inwestycji (PSI), według którego to nie czynnik geograficzny, ale wartość dostarczona krajowej i lokalnej gospodarce wpływa na otrzymanie zwolnień strefowych. Jak podkreślają autorzy wspomnianego raportu, nowe regulacje mają w założeniach przełożyć się na bardziej równomierną dystrybucję inwestycji w całym kraju. W szczególności zaś przełożyć się na ich silniejszą reprezentację w słabiej rozwiniętych gminach. Ponadto ma ona stanowić motywację dla małych i średnich firm do podejmowania ryzyka inwestycyjnego i nowych wyzwań w ramach PSI. Docelowo PSI ma zastąpić SSE.
Strefy po nowemu
Jak w praktyce ma wyglądać działalność firm w PSI? Autorzy raportu wyliczają, że obecnie przedsiębiorcy mają znacznie większą niż dotychczas elastyczność względem wyboru miejsca inwestycji (zobacz ramkę SSE a PSI – podobieństwa i różnice). Według nowych zasad, nawet firmy prowadzące przez lata biznes w jakimś miejscu mogą otrzymać wsparcie. Ponadto przywileje strefowe będą przysługiwać firmom inwestującym mniejsze kwoty niż dotychczas (obecność w SSE wymaga nakładów inwestycyjnych o wartości co najmniej 100 tysięcy euro). Jest to więc z jednej strony zachęta dla firm z sektora MŚP, a z drugiej – szczególne zaproszenie dla polskich przedsiębiorstw. Jak przypominają autorzy raportu, obecnie wśród firm strefowych polskie przedsiębiorstwa stanowią mniej niż połowę.
W programie PSI to wartość dostarczona krajowej i lokalnej gospodarce wpływa na otrzymanie zwolnień strefowych.
Mimo to autorzy raportu przypominają, że nowelizacja opiera się także na chęci zwiększenia konkurencyjności Polski pod względem przyciągania inwestycji. Najpoważniejszymi rywalami są pod tym względem naturalnie takie kraje, jak: Czechy, Słowacja i Węgry, które stosują już zachęty inwestycyjne w postaci zwolnienia z podatku dochodowego na obszarze całego kraju z wyjątkiem najsilniej rozwiniętych obszarów stołecznych. Na większe wsparcie mogą też obecnie liczyć inwestorzy decydujący się na rozpoczęcie działalności na obszarach o wyższym bezrobociu, a także na wsiach oraz w małych i średnich miastach. Od momentu wdrożenia nowych przepisów ustanawiających PSI inwestorzy spełniający odpowiednie warunki mogą skorzystać ze zwolnień podatkowych na okres 10, 12 lub 15 lat.
Jak wyliczają autorzy raportu, poziom zwolnienia podatkowego jest uzależniony od lokalizacji inwestycji oraz wielkości danego przedsiębiorstwa. W przypadku największych przedsiębiorstw może wynieść 10–50%, dla średnich – 20–60%, natomiast w przypadku najmniejszych (łącznie małych oraz mikroprzedsiębiorstw) może wynieść 30–70%. Otrzymanie wsparcia w ramach nowego programu jest uzależnione od nakładów inwestycyjnych ponoszonych przez daną firmę. Lista kryteriów dla inwestorów w programie PSI jest dość szczegółowa. Minimalny koszt nakładów kwalifikowanych do programu wynika z poziomu bezrobocia w powiecie, w którym przedsiębiorstwo planuje zainwestować.
Nie tylko strefy
O sile przyciągania inwestycji przez poszczególne miasta stanowią nie tylko programy w rodzaju SSE czy PSI. Zwłaszcza w ciągu minionych 15 lat, jakie minęły od wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, samorządy wkładają coraz więcej wysiłku w działania marketingowe oraz infrastrukturalne. Tego typu wysiłki przekładają się nie tylko na stosunek mieszkańców do swoich miejscowości, ale również na reputację wśród inwestorów.
Wraz z intensyfikacją wysiłków inwestycyjnych rośnie również zapotrzebowanie na mierzenie ich wyników. Z tego powodu coraz częściej ukazują się też specjalistyczne rankingi, opisujące na przykład ogólny klimat inwestycyjny danego miasta (w tym ranking Miasto Przyjazne Inwestorom) czy też opinie na temat danej gminy (jak ukazujący się od trzech lat Ranking Miast Wojewódzkich wydawany przez Premium Brand). Niezależnie od analizowanych czynników nie ulega wątpliwości, że rywalizacja między poszczególnymi miastami o najbardziej atrakcyjne inwestycje będzie się tylko nasilać.
